光伏上網(wǎng)電價 千呼萬喚始出來
2013-03-30
過去兩年，在光伏制造企業(yè)、地方政府先后強力游說國家發(fā)改委之下，光伏電站上網(wǎng)電價最終得以出臺。光伏上網(wǎng)電價的確定，宣告中國太陽能發(fā)電市場已正式啟動，然而，這一看似“超預期”的文件卻留下了很多伏筆，而這有可能引發(fā)新一輪投資光伏電站的企業(yè)與政府之間的博弈。
在光伏產(chǎn)業(yè)上雄心勃勃的黃河上游水電公司在格爾木的沙漠戈壁開始了一場盛況空前的建設運動。
超預期電價
許多年后，中國光伏電站的老總們一定會記得這一天——2011年7月29日。
這一天，過去一整年只象征性地修了一條通往工地土路的馮鑫正決定第二天就向集團總部匯報，立刻啟動手中20兆瓦光伏電站項目的全面建設工作。
這位某國有發(fā)電集團青海格爾木市光伏電站項目負責人，此刻難抑興奮之情。7月29日下午，他終于看到了白紙黑字的正式文件。
這份由國家發(fā)改委下發(fā)的《國家發(fā)展改革委關于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》指出，發(fā)改委對非招標太陽能光伏發(fā)電項目實行全國統(tǒng)一的標桿上網(wǎng)電價。
這意味著青海省格爾木市大批“癱瘓”了一年多的光伏電站項目將迎來集中爆發(fā)的建設期。不僅如此，在受政策影響巨大的全球太陽能行業(yè)里，中國的這一破冰政策也正式宣告，中國太陽能發(fā)電市場已正式啟動，未來將呈現(xiàn)大規(guī)模增長。
絕大多數(shù)人都沒有料到，中國光伏上網(wǎng)電價這個千呼萬喚的關鍵政策會在此刻出臺。
此前由于中國并不具備大規(guī)模發(fā)展新能源所必需的電網(wǎng)條件，人們普遍擔心，風電空轉(zhuǎn)的鬧劇會在太陽能光伏上重演;此外一直希望通過“一事一議”的特許權(quán)招標方式制定光伏發(fā)電價格的國家能源局，對光伏發(fā)電的“低價傾向”早已被業(yè)內(nèi)熟知。
故此，中國新能源業(yè)界的主流觀點也一直傾向于認為上網(wǎng)電價出臺還得再等2-3年——需待能源局的招標“招出一個普遍合理的價格”后再確定統(tǒng)一的上網(wǎng)電價。
這次國家能源局上級主管部門國家發(fā)改委卻直接給出全國統(tǒng)一的上網(wǎng)電價：1.15元/千瓦時或1元/千瓦時。在價格和劃分方式上，這顯然都與能源局過去呈現(xiàn)的思路不同，這進一步導致了政策出臺后，業(yè)界對今年的第三次特許權(quán)招標將何去何從的問題眾說紛紜。
“這(統(tǒng)一標桿電價)只是一個階段性的政策。”一位國家能源局官員對南方周末記者說。
戈壁灘拉鋸戰(zhàn)
至少在7月29日的下午，馮鑫正以為與青海省格爾木市發(fā)改委長達一年的周旋結(jié)束了。
2010年初，自從馮所在的發(fā)電集團與格爾木市簽署了太陽能光伏電站的投資協(xié)議后，馮鑫正就和其他20多家到此投資光伏電站的業(yè)主一起，陷入了一場與當?shù)卣鼗刂苄穆L博弈里。
過去一年，作為項目負責人的馮鑫正最主要的工作就是“拖”——找出各種各樣的借口延遲光伏電站的建設進度，比如對格爾木政府稱太陽能電池組件價格太高、設備不到貨，或者，工程師跳槽跑了。
“消極怠工”的背后，卻是地方政府的電站建設壓力：格爾木市希望，這些簽署了投資協(xié)議的企業(yè)能夠盡快開工建設。為此，市政府不僅在2010年召集企業(yè)開了三次光伏電站建設動員大會，最近還要求他們每隔15天就要向政府“匯報”一次建設進度;而青海省發(fā)改委的領導，則每個月都要到現(xiàn)場檢查督促好幾次。
這20多家到格爾木投資太陽能光伏電站的業(yè)主包括：華能、大唐、國電、華電、中電投、中廣核、中節(jié)能、國投電力、三峽總公司等。在這些實力雄厚的大央企面前，地方政府除了施加壓力，也無能為力。
“有次市長實在急了，拍桌子罵我們是騙子。”馮鑫正說，后來大家實在找不到借口，只有說政府審批動作慢。沒想到市長把七八個部門的局長都叫來，讓他們當著業(yè)主的面把手舉起來發(fā)誓，說要全力配合工作……
盡管如此，這些當初爭先恐后涌入青海投資光伏電站的業(yè)主仍然繼續(xù)“磨洋工”。
這確實是無奈之舉。
核心矛盾在于當?shù)卣兄Z的1.15元/千瓦時的光伏上網(wǎng)電價遲遲不能落實。上網(wǎng)電價，這一關系到光伏電站能否收回投資成本的核心政策，成為阻擋業(yè)主積極性的關鍵問題。更為重要的是，該電價政策并非青海省政府的能力所及，需報國家發(fā)改委批準，這是一個艱難的過程。
“他們一邊口頭上說1.15元/千瓦時的上網(wǎng)電價沒有問題，一邊催促我們趕緊開工建設，作為企業(yè)，我不見到政府的紅頭文件不可能真干，投資十幾個億打了水漂誰買單?”一位業(yè)主說，他們并不能相信政府。
為了1.15元
事實上，超預期的紅頭文件出臺，與決策層內(nèi)部的博弈以及不斷加強的外部游說有著很大的聯(lián)系。
最初的游說者來自中國為數(shù)眾多的光伏制造企業(yè)，他們95%的產(chǎn)品都出口海外，幾乎全是民營企業(yè)。這些民企的游說力度在2009年發(fā)改委剛剛開啟國內(nèi)光伏發(fā)電市場時達到高潮，但他們很快發(fā)現(xiàn)自身力量微薄后便逐漸偃旗息鼓。
最近一年情況發(fā)生了變化。游說的接力棒傳到了地方政府手里，他們往往已經(jīng)制定出了雄心勃勃的光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，最重要的是，他們的游說能力更強。
2010年4月，在全國都缺乏統(tǒng)一電價制度的情況下，寧夏的4個光伏發(fā)電項目獲得了國家發(fā)改委特批的臨時上網(wǎng)電價1.15元/千瓦時。這被業(yè)界解讀為寧夏回族自治區(qū)成功向發(fā)改委游說申請的結(jié)果。
寧夏成功之后，青海也開始行動，并且賭注越來越大。
據(jù)一位青海省發(fā)改委人士透露，青海今年7月之前報國家發(fā)改委備案的光伏電站項目就達到42個，總量共960MW，遠遠多于寧夏的4個項目，這也是青海不斷催促已經(jīng)簽署投資協(xié)議的企業(yè)盡快建成光伏電站的原因。“建成的電站越多，青海向上要政策的籌碼就越多。”一位業(yè)主分析。
2010年底，青海在格爾木市策劃了一次全國太陽能電站建設觀摩交流會，邀請到國家能源局副局長劉琦參觀格爾木光伏電站發(fā)展。據(jù)參會的青海發(fā)改委人士透露，青海的電價申請在那次會上并沒有獲得明顯進展。
事情的轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在今年5月4日。當天，青海省委書記強衛(wèi)和省長駱惠寧專程前往北京，與發(fā)改委主任張平會談光伏上網(wǎng)電價一事。
結(jié)果令人振奮。據(jù)5月27日下發(fā)的《格爾木市人民政府(光伏發(fā)電項目建設專題會)會議紀要》，會談中，國家發(fā)改委同意就上網(wǎng)電價給予青海省特殊政策支持，即在今年9月30日前建成并網(wǎng)的電站項目執(zhí)行1.15元/千瓦時電價(下稱“930通知”)。
這是過去一年多來青海省第一次將1.15元/千瓦時的承諾寫到紙上，這個會議紀要很快被印成文件發(fā)到了所有業(yè)主手里，這也成為過去兩個月青海不動聲色的大量上馬光伏電站的觸發(fā)點。但一些更為謹慎的企業(yè)選擇了繼續(xù)觀望，非要看到紅頭文件才肯動工。
“青海的游說是上網(wǎng)電價出臺的導火索。”國家發(fā)改委能源研究所副所長李俊峰對南方周末記者說。
起了大早，趕了晚集?
“定心丸”終于來了，但8月1日早晨一上班，當格爾木市發(fā)改委的主要領導剛剛拿到國家發(fā)改委的正式文件時，他們的臉上沒有欣喜的表情，因為再也坐不住的業(yè)主已經(jīng)找上門來了——青海方面沒有人想到，國家發(fā)改委最后出臺的文件中會多出這么一條：
“2011年7月1日以前核準建設、年底前建成投產(chǎn)、但尚未核定價格的太陽能光伏發(fā)電項目，上網(wǎng)電價統(tǒng)一核定為每千瓦時1.15元(含稅)。7月1日及以后核準的太陽能光伏發(fā)電項目，以及今年7月1日之前核準但截至今年年底前仍未建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項目，除西藏仍執(zhí)行每千瓦時1.15元的上網(wǎng)電價外，其余各地上網(wǎng)電價均按每千瓦時1元執(zhí)行。”
這個附加條件讓很多人都慌了神。
在距離格爾木發(fā)改委辦公大樓40分鐘車程的109國道北側(cè)的荒漠里，幾百兆瓦的光伏電站項目正在以前所未有的速度推進，其中的主力是黃河上游水電公司，一家中電投下屬的水電企業(yè)，它在去年的光伏特許權(quán)招標中因投出0.73元/千瓦時的最低價而被業(yè)界所知。
今年5月在“1.15元/千瓦時上網(wǎng)電價”消息后，在光伏產(chǎn)業(yè)上雄心勃勃的黃河上游水電公司立刻開始了一場盛況空前的建設運動。在方圓6平方公里，大約開車繞一圈至少需要半個小時以上的沙漠上，同時進駐的13個施工隊開始日夜趕工，最高峰時達到6000人同時施工，只為在9月30日之前建成并網(wǎng)，以獲得發(fā)改委承諾的1.15/千瓦時的電價。
但當?shù)毓俜胶芮宄恍┙衲?月得到格爾木政府下發(fā)的“930通知”后開工建設的光伏項目，很可能不在國家發(fā)改委規(guī)定的“7月1日之前核準”范圍內(nèi)。
“(通知)實際上并沒有明確7月1日之后核準，12月31日之前建成這個最普遍情況的電價，就是說可以是1元/千瓦時，也可以是1.15元/千瓦時，拿捏全在發(fā)改委手里了。”青海省發(fā)改委一位官員如此解讀文件。
因此，自己的項目到底能不能拿到1.15元/千瓦時的電價，成為8月1日后這幾天格爾木的業(yè)主各方打聽的核心問題。
如果最終無法拿到1.15元/千瓦時的上網(wǎng)電價，企業(yè)的投資回報率將打上至少三分之一的折扣，青海的政府信譽也將受到損害。“等于是起了大早，趕了晚集。”
規(guī)避的辦法，顯然是把核準文件的日期改到7月1日之前。不過，上述青海發(fā)改委人士透露，今年6月國家發(fā)改委曾下發(fā)了多份調(diào)查表格，要求各省發(fā)改委上報所有光伏電站項目的規(guī)模、核準時間等具體信息。
“當時不知其用意，現(xiàn)在想來國家發(fā)改委是經(jīng)過周密計劃的，所以瞞天過海的可能性不大。”上述人士說。
那么，青海到底有多少7月1日之前核準的項目?
據(jù)一家業(yè)主的統(tǒng)計，格爾木市在7月1日之前核準的項目僅有120多兆瓦，在去年底之前拿到路條的項目有400多兆瓦，而在7月1日之前報國家發(fā)改委備案的項目有960MW。由于格爾木市的電站項目占到整個青海省項目的絕大多數(shù)，而青海的項目又占到全國的絕大多數(shù)，因此在尚不知全國核準項目的情況下這一數(shù)字有一定代表性。
僅僅幾個數(shù)字之間的差距，就將決定很多企業(yè)投資的命運，而國家發(fā)改委對7月1日之后核準，12月31日之前建成項目語焉不詳?shù)谋硎觯譃檫@些企業(yè)的命運留下豐富的想象空間。
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