專家坐鎮 教你如何辨識假PPP項目
2015-07-03
一年間，超2萬億元的PPP(政府和社會資本合作)項目相繼涌出，其中一些僅僅戴著PPP帽子的項目在引起投資者警惕之后，也被官方所重視。
6月下旬，PPP模式主推部委財政部發布一則通知，全稱是《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(下稱“57號文”)。57號文強調“嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目”。
“好在57號文及時出來，叫停了假PPP項目。”濟邦咨詢總經理張燎對《第一財經日報》記者稱。
他認為，厘清PPP項目真假問題直接關系到PPP模式在中國的健康發展。如何識別假PPP項目，張燎給出四招：沒有公共屬性產品、交易雙方不是政府和社會資本、非長期合同關系、風險不共擔且政府承諾保本。
真PPP四大特征
PPP模式是指政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
因此，PPP模式一般適合在公共服務領域，比如能源、交通運輸、水利、環境保護、農業等。
“PPP項目一定是公共產品，具有公共屬性，是政府部門需要提供的產品。”張燎稱，一些打著PPP名號的商業地產項目顯然不符合這一特征。
PPP模式的第二大顯著特征，就是交易雙方需是政府和社會資本。
張燎介紹，電廠脫硫、工業污水處理等一些第三方治理項目不是PPP項目，因為這些治理工作是企業自身的治污責任，項目外包給其他企業做，反映的是企業與企業之間的關系，而非政府和企業之間關系。
在中國特色的PPP模式下，社會資本不僅包括私人資本，國有控股、參股、混合所有制企業也被納入其中，這當然也囊括了地方政府融資平臺公司。
去年底財政部文件明確，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不屬于PPP模式中的社會資本。不過，今年5月中旬出臺的國辦發【2015】42號文對這一條件有所放寬，即符合相應條件的融資平臺公司可以作為社會資本參與當地PPP項目。
張燎認為，PPP項目是政府和社會資本間合作，這樣做的好處是項目風險在政府和社會資本間合理分配共擔。“但若政府交易對手是當地的融資平臺公司，即親兒子，那這種風險共擔是假的，兒子破產老子還得救。現在42號文條件較之前有所放寬，釋放出危險信號。”
“如果這條底線(即本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不屬于PPP模式中的社會資本)沒有守住，那這種PPP項目做出來會成為一個笑話。”張燎稱。
借PPP變相融資
PPP項目第三大特征，就是項目是長期合同關系。在57號文中，財政部對入選第二批PPP示范項目的基本條件之一，就是合作期限原則上不低于10年。
張燎認為，這一點也是區別于短期的BT(建設-移交)項目，因為長期契約的許多特點在BT項目中并不具備。“長期合約背后的道理是PPP項目需要整合實現項目全生命周期管理最優化，從而使得公共產品提供的效率最大化。”
張燎稱，PPP項目的最后一個特征就是合理的風險分配，政府保證社會資本有一定的盈利可能，但不保證一定盈利。
目前PPP項目回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。“現在有一種傾向，用政府可行性補貼來包裝明股實債的項目，即PPP項目的回報用項目運營收入加上政府可行性補貼，這兩部分收入實際上是給投資人一個固定回報。”
另外一種就是刻意的回購安排，地方政府借PPP模式騙來貸款，建好項目然后回購，讓社會資本出局，讓當地的融資平臺公司來運營。
這些手法也被官方所了解，故57號文中強調，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。
57號文還對第二批財政部PPP示范項目申請條件予以明確，對采用建設-移交(BT)方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。
張燎告訴《第一財經日報》記者，地方政府做假PPP是簡單地把PPP模式看成一種替代平臺公司的融資工具。
“43號文出臺后，原來地方政府融資平臺公司被剝離政府融資功能，地方融資只有兩個渠道，一個是地方政府債券，另一個是PPP模式。由于地方政府新增債券供給不足，目前下達的2萬億置換債券也只能解決存量的項目，所以對地方新增項目來說，還有大量融資缺口，因此地方融資只能通過PPP來做。所以一些地方只想著借PPP模式能把錢弄過來，管它真假PPP，我覺得這是地方做假PPP的重要原因。”張燎稱。
他認為，假PPP項目并不意味著項目不可以做，而是不適合采用PPP模式。
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