新電改方案破局電改13年
2015-03-24
電改13年，從5號文到9號文的變與不變。9號文下發后，電改節奏加快，首份配套方案已出爐。發電側最先受益，配售電向民資開放。
新電改方案融合了各方的訴求，在體制上動作不大，側重于機制建設和行業管理，重在為分布式等新興生產力打開一扇門，希望能培育出新的能源服務形式和新的經濟業態，并將形成新的電力市場交易形態，逐步還原電能商品屬性。
13年后，更新版的電改方案再次重裝上陣。
3月23日，21世紀經濟報道記者從多個交叉渠道獲悉，中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發[2015]9號，以下簡稱“9號文”）已正式下發至各部委和電力企業，預計近期將正式對外公布。而3月20日，國家發展改革委和國家能源局也正式出臺了一份《關于改善電力運行調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》（以下簡稱“清潔能源指導意見”），這被視為首份9號文的首份配套文件。
電改預熱多時，電力板塊也成為資本市場的投資熱點，3月23日，電力板塊整體指數上漲3.19%，自3月19日該板塊累計漲幅達到5.25%。
“與2002年的5號文（《電力體制改革方案》（國發[2002]5號文件，以下簡稱5號文）相比，9號文超越的并不算多。”一電網行業人士坦言，與5號文的清晰分布指導相比，此番的9號文大都是框架性的政策指導，但對于具體如何執行和實施尚未明確，估計后期會出臺更加細化配套政策。
電改專家王冬容認為，新電改方案融合了各方的訴求，在體制上動作不大，側重于機制建設和行業管理，重在為分布式等新興生產力打開一扇門，希望能培育出新的能源服務形式和新的經濟業態，并將形成新的電力市場交易體系，逐步還原電能商品屬性。對改革方案的落地，他表示樂觀。
對比5號文，9號文對電網行業最大的沖擊將是其盈利模式的改變，即讓電網公司從以往的購售電差價轉變為成本和合理利潤相結合的模式，將壓縮電網的高額利潤，讓其回歸到合理利潤水平。但整體方案采用“存量不變，變增量”的思路減輕當下改革阻力，期望屆時有通過增量來倒逼存量改革的效果。
盈利模式改變
相比于5號文發出機構為國務院，9號文的發出機構中共中央，顯現新一輪電改受高層高度重視。
通過梳理從發電、輸電、售電、購電各環節的定位，9號文中明確了一些改革任務，包括放開新增配售電市場，放開輸配以外的經營性電價、公益性調節性以外的發電，而對于市場交易機構則要求相對獨立，但政府監管仍將加強，繼續強化電力統籌規劃，強化和提升電力安全高效運行和可靠性供應水平。
也就是說，除了繼續對輸配電市場進行部分管控外，在上下游的發電和售電環節，則將盡量市場化。特別是在售電側，還計劃對社會資本放開，“引導市場主體開展多方直接交易。并建立長期穩定的交易機制。”
根據9號文內容，售電價格仍然居民、農業、重要共用商業和公益性服務等用電繼續執行政府定價，而對于工商業用電交易市場將全部放開。一位電力行業分析師指出，“工商業用電占全國用電量的八成左右，這塊龐大的市場，將給資本足夠的想象空間。”
另一個值得關注的亮點則是改變電網的盈利模式。“這將使電網從盈利性單位變為公用事業單位。” 華北電力大學教授曾鳴認為，“對具有公共事業特征、承擔大量社會普遍服務職能的電網企業，應將其明確定位為公共事業企業。”
上述分析師指出，電網公司在政府監管層面按照成本核算，收取合理利潤。“這將改變電網公司以往靠從發電企業購電后，再出售給需求側，從中賺錢差價的模式，讓輸配電回歸到合理的利潤空間，防止暴利出現。”
增量率先放開
“但9號文回避了當前電力市場存在的一些問題，”上述電網人士坦言，從各種描述中看，其目前的存量基本沒動，動的都是未來的增量，但增量要按9號文運轉的其中一個關鍵是交易機構的改革，根據9號文的思路是“交易機構要相對獨立”，但如何做到相對獨立，還無明確指引。
事實上，目前在各級電網公司中，已設立電力交易機構，暫且不論其是否真正對外營業，但這一機構已存在于電網體制中，要其相對獨立，是要將其剝離，還是重新設立？方案尚未明確。
而售電側能否按期獲取利潤也將考驗9號文的實施。根據9號文的設想，電網的售電側要構建多元化的售電主體，其中還計劃引入社會資本參與售電，但社會資本能否找到合理的盈利模式開發這塊售電市場，仍有難度。
上述電網人士解釋，此前，作為國家電改的試點城市，深圳市已探索進行售電放開，其交易平臺中出現過社會資本向電網公司購電后再將其所購電賣給需求側，“但在購電終端，面對著南方電網和國家電網已經成熟的經營模式，新進入售電方在自身優勢不明顯的情況下，其盈利模式還需探索。”
即便是在存量市場，競爭也十分激烈。在當下，除國家電網外，還形成諸多的區域性售電企業，“國家電網管理水平相對不錯，但不少區域性售電企業作為地方的代表，其本身還背負了極重的人員包袱，此前與國網之間的競爭已十分激烈，若是代表社會資本的第三方售電方介入，后者開拓市場的難度也不會小。”上述電網人士表示，也就是說，國家改變增量的供應方式，這種設想避開存量市場的利益紛爭，改革的阻力相對較小，但增量上能否形成真正的商業模式，仍有挑戰。
一位發電企業人士告訴21世紀經濟報道記者，目前他正開始著手準備注冊售電公司，等待相關配套政策進一步明確，進入售電側市場。包括電網系統內部營銷部門、發電企業市場部門、與電網業務密切的工程建設公司，以及節能服務公司對售電環節放開異常敏感。
不過電網的盈利模式改變后，也有可能倒逼電網企業自身的改革。“此前因為在輸配電方面的話語權，電網企業的利潤高。”上述電網人士指出，若盈利模式改變后，盈利能力會大幅下降，倒逼其回歸市場，盡量通過內控的方式降低成本，或通過其他方式變革存量市場。
發電側最先受益
在中國電力體制改革將大力推進的背景下，與9號文相關的配套措施預計會陸續出臺。比如，此次9號文將分布式能源的發展問題單列出來，并多次提及落實可再生能源發電保障性收購制度，及加大落實包括風電、光伏和太陽能等發電成本較高的新能源方面的政策。
有鑒于此，國家發改委和國家能源局出臺的“清潔能源指導意見”則將上述相關新能源的落實方式進行明確。也就是說，9號文中尚不明確的地方可能還需要多項配套措施，隨著這些配套措施的實施，電改的紅利會初步釋放。
“此次電改最先受益的主體應是發電企業。”上述電力行業分析師也指出，回歸到市場后，成本較低的發電企業包括水電、坑口煤電、核電等企業將最先受益，其能通過成本降低的方式，具備規模優勢，可提高自身的議價能力。
這還能緩解當前中國發電企業產能利用率不高的尷尬。上述行業分析師舉例，根據中電聯數據，2014年，全國6000千瓦及以上電廠發電設備平均利用小時為4286小時，同比減少235小時，其中，火電設備平均利用小時數為4706小時，而這些發電設備滿額利用小時應為8760小時左右，也就是說，國內諸多發電機組的發電利用率僅50%左右。而在新電改革的刺激下，發電企業會盡量去減少成本，減少折舊，通過成本管控增加市場競爭力，搶占市場。
而對于用電主體來說，用電量較大的高新產業園區或經濟技術開發區等單位，因為其能耗較低、排放較低，其在售電側方面也會具備一定的優勢。“除此之外的其他第三方企業也被視為受益方。”上述電網企業人士也坦言，但電力行業是一個技術壁壘很強的行業，門檻很高，其是否是最終的受益方，目前還不好說。
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