電改相關利益方仍在博弈 處于百家爭鳴階段
2014-10-15
“只聞樓梯響，不見人下來”，電力體制改革仍在進行中。近日，電力體制改革又開始新一輪熱炒，有關方案也正在討論之中。據了解，目前，電改正經歷著上下、內外、左右各利益相關方的博弈，處于百家爭鳴階段。
企業觀察報報道稱，中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕表示，“習近平總書記在今年6月份的中央財經領導小組會議上明確提出，要抓緊制定電力體制改革總體方案，并對發改委提出要求，在今年底拿出新電改方案。”電改是一塊異常難啃的“硬骨頭”，而今年習近平總書記親自過問，被業內外人士解讀為新一屆政府推進電改的決心。
有機構認為，電力體制改革將與國企改革并行，可能出現證券化浪潮，行業的體制改革與主要企業的改革可能統籌推動，可能出現較大規模的證券化過程。
習近平要求發改委年底拿出新電改方案
自2002年“廠網分開”實施以來，電改一直是“只聞樓梯響，不見人下來”，今天終于迎來實質性推進的信號。中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕在接受企業觀察報記者采訪時說：“新一屆黨和國家領導人對體制改革的重視程度和推進力度，為新電改方案的順產提供了非常好的時機。習近平總書記在今年6月份的中央財經領導小組會議上明確提出，要抓緊制定電力體制改革總體方案，并對發改委提出要求，在今年底拿出新電改方案。”
據企業觀察報報道，電改是一塊異常難啃的“硬骨頭”，而今年習近平總書記親自過問，被業內外人士解讀為新一屆政府推進電改的決心。不少專家認為，政府反復強調，改革是中國最大的紅利。而反腐運動也讓人看到了政府的強大勇氣和決心，有這樣的勇氣和決心推進電改，中國電力體制就不怕改不動，不怕理不順。
12年前，我國的電力體制改革打破了原國家電力公司集發、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的格局。中國電力體制實現廠網分離，成立了國家電網、南方電網兩家電網公司以及國電集團、大唐集團等五大發電公司，以及葛洲壩集團和水利水電建設總公司等四家輔業集團。
改革激發了五大發電企業以及眾多地方、外資、民營發電企業多家辦電廠的競爭格局。年新增裝機量由改革前的2000萬千瓦增加到近1億千瓦。國家發改委能源研究所原所長周大地對企業觀察報記者表示，上一輪電改緩解了我國經濟快速發展過程中長期存在的電力短缺問題，但遺憾的是，改革只解決了發電側的多賣家問題，輸配分開卻沒有實行，電價改革也相對滯后。在各利益方激烈博弈的背景下，電改陷入進退兩難的僵局。
也正因為此，各種指責聲不絕于耳。發電企業認為電網企業利用交易和調度權制造了不公平、不公正的電力市場環境。電廠訴求調度獨立，不受制于電網企業。工商業用電戶認為電網獨家賣電是壟斷，剝奪了其選擇權，制造了高價。
矛頭直指電網改革，并一度引發甚為激烈的拆分大討論。時至今日，在我國電力資源供應能力相對過剩的背景下，周大地認為，我國需要通過新一輪電改解決輸配環節的不科學性，使得電力項目的投資、建設，電力資源的調度和使用更加優化、更加高效，最終達到不斷推進改革的終極目標。
各利益相關方博弈激烈
過去十多年時間里，各種電力改革的口號層出不窮，比如競價上網、大用戶直購電試點等，但最終仍是雷聲大雨點小。這說明電改牽扯的利益相關方博弈比較激烈，不那么容易推進。
當前媒體討論最多的所謂“新電改方案”提出“四放開、一獨立”，即輸配以外的經營性電價放開、售電業務放開、增量配電業務放開、公益性和調節性以外的發供電計劃放開，交易平臺相對獨立。上述改革明顯會觸動電網企業利益鏈，將會破除電網公司所掌控的巨大權勢。
對此，中國人民大學經濟學院教授吳疆透露：“國家發改委綜合改革司早已編制‘關于進一步深化電力體制改革的若干意見(征求意見稿)’(以下簡稱‘征求意見稿’)，并廣泛征求意見。其中最大的亮點是確立了電網企業新的盈利模式，電網企業不再以上網及銷售電價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網費。”
電改再次上路，自然被寄予厚望。但吳疆強調說：“有關電改方案的討論仍在繼續，正經歷著上下、內外、左右各利益相關方的博弈，處于百家爭鳴階段。”他認為，電改是一個復雜的事情，目前各媒體報道的“方案已遞交國務院，有望于近期出臺”的言論過于樂觀，而公開談論的所謂方案內容也只是部分被業界專家各自認可的征求意見稿中的內容，電改方案在年底前出臺有較大難度。
吳疆認為，從具體操作層來講，當下的電改時機比以往任何時候都要好。除了政府高層領導的重視和推動外，相比油氣、鐵路等領域的改革，電改還有其他方面的一些利好因素作為催化：
首先，電改已經有過一次“廠網分離”的改革經驗，發電企業也進行過拆分，有一定的改革基礎;
其次，這些年輿論對電改的充分討論，更有利于電改決策的科學化;
其三，目前我國已經有非常多的關于電改的研究報告及研究方案，積累了重要的理論支撐。
中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕分析，按照十八屆三中全會要求，我國要建立統一開放、競爭有序的市場體系。具體而言，就是要解決企業自主經營、自負盈虧的問題，解決消費者自由選擇的問題，解決市場要素暢通流動問題。具體到電力行業，上述三方面問題每個都待破解。
我國電力企業的投資權、定價權被政府掌控著;生產要素的跨省、跨區域流動也有著方方面面的限制;電力資源的配置很大程度上通過行政審批來實現，而不是靠市場機制;電網公司統購統銷的經營模式沒有調動起企業發展的積極性，還剝奪了消費者的自由選擇權。加上政府監管不到位，引發出諸如棄風、圈地等負面怪病。“所以，此番改革的方向，一定是破除政府過度干預，改革政府行政配置資源體制，建立完善的電力市場。”歐陽昌裕說。
中投顧問能源行業研究員宋智晨接受采訪時表示，電網公司在電力行業所處的地位非常關鍵，電網壟斷既是保障電力行業穩健發展的重要因素，也是阻礙行業競爭效率提升的罪魁禍首。
在很多業界專家看來，電網的盈利模式和生存之道是我國十多年來電力體制改革的最大障礙。此輪電改，關鍵是要取消或弱化電網企業從事購售電的業務職能，適當引入競爭，讓發電企業與用戶實現直接而高效的交易。此前，吵得沸沸揚揚的“拆分電網”傳說也正是基于這樣的認知。
無論接下來改革的挑戰如何，目前看來，配、售電放開必然會改變電網的盈利模式。企業觀察報記者在采訪中發現，這似乎成為業界專家們的共識。中國法學會能源法研究會常務理事、副會長兼學術委員會主任吳鐘瑚直言：“電力改革的方向是市場化，而關鍵點在于形成多買家多賣家的格局。目前，電網公司統購統銷的運營模式不利于這種格局的形成，是接下來電改的重中之重。”
早前報道：消息稱電改方案力度沒有報道那么大
大智慧阿思達克10月8日報道稱，一位電力行業權威人士10月8日表示，電力改革的力度沒有此前報道那么大，目前不會涉及輸配分開和拆分電網，不會剝離電網公司售電側，而是放開售電側，允許社會資本進入。
“電網公司現有的售電部門不會分離出去，只是允許民資設立新的售電公司，是增量;另外要放開調度，政府不會再規定發電企業的上網電量配額，但新能源發電企業除外，國家會繼續鼓勵其發展。”上述人士同時指出。
新一輪電改將會在售電側強化競爭機制，形成市場化的售電新機制，售電放開改革從某種意義上會改變電網的盈利模式。此前，電網的主要收益來自上網電價與銷售電價之差。
上述權威人士強調，電價初步只會在可競爭的領域放開，可競爭的領域目前主要是大用戶直購電試點，以后有望逐步擴大競爭范圍。非競爭的領域還是政府定價。
此前有公開報道，經過數次修改和征求意見，已初步形成的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見(征求意見稿)》已發至各相關單位。新電改方案提出“四放開、一獨立、一加強”：發電計劃放開，即政府將不再制定發電計劃;電價放開，除了輸配電價由國家核定之外，發電廠和用戶之間可以直接制定電價進行交易;配電側放開，新增的配電網，要允許社會資本進入;成立售電公司，允許民間資本進入;交易機構獨立;加強電網的規劃。
而據中國經濟周刊9月29日報道稱，一份新的深化電力體制改革的意見方案已起草完成，并遞交到國務院。據了解，新電改方案由國家發改委牽頭負責，有望于近期獲批出臺。
參與本次電改方案討論的人士稱，在征求意定發電計劃。同時，將允許民營資本進入配電和售電領域等。見稿中提到推動大用戶直供電，允許發電廠和用戶之間直接制定電價進行交易，政府將不再制(定發電計劃。)
中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕說：“如果實行，意味著中國電力工業的市場競爭性環節全面放開。”
最新的消息是，新電改方案提出“四放開、一獨立、一加強”：發電計劃放開，即政府將不再制定發電計劃;電價放開，除了輸配電價由國家核之外，發電廠和用戶之間可以直接制定電價進行交易;配電側放開，新增的配電網，要允許社會資本進入;成立售電公司，允許民間資本進入;交易機構獨立;加強電網的規劃。
前述可能的改革，都在破除國家電網公司一家獨大的勢力。如售電放開意味著未來賣電不是電網公司一家了，而是多家。“未來發電企業，甚至是電商企業都有可能成立售電公司，賣電給用戶，給予用戶選擇的權利。”歐陽昌裕說。
這次改革沖擊最大的是電網公司。交易獨立和售電放開后，電網過去的盈利模式將發生重大變化，由吃差價營收變成國家規定的輸配電價。更重要的一點是，現在電網公司上百萬的電力營銷人員需要分流。
延伸閱讀：今年諾獎對電力改革的啟示
法國經濟學家Tirole獲得諾獎是最大的新聞，媒體將其與中國電改聯系了起來。事實上，Tirole的文章不會得出關于電力系統整體效率如何改進的任何含義，并且，售電壟斷可以做到社會次優價格只是理論上的推導，而有效監管是其基礎。售電端引入競爭仍有必要。
據財新網，最近，法國經濟學家Tirole獲得諾獎是最大的新聞，有國外媒體(華爾街見聞)跟著起哄，將其與中國的電力改革聯系了起來。的確，Tirole跟電力管制方面的MIT電力改革資深教授Joskow發表過關于電力市場設計與規制的若干理論文章。它提及在售電壟斷的情況下，售電價格可以實現社會次優價格(最優是達不到的，因為缺乏實時電價，存在市場失靈)(2006年的文章)，而在售電競爭的條件下，由于新的市場失靈(比如售電商定價依據的負荷曲線與實際需求的差別等)的存在，反而會損失整體效率。
必須指出的是，Joskow與Tirole的文章有兩個非常重要的方面值得提及。一個是其假設輸配成本為0，這完全是出于推導方便的考慮。因此其文章也不會得出關于電力系統整體效率如何改進(比如發電競爭、輸配無差別進入，這些促進競爭的改革顯然是提高效率的)的任何含義，而只是局限在“售電端”的單一供給還是售電競爭上。這一點在媒體的報道中被有意無意的忽略了。
另外一點，理論上售電壟斷可以做到社會次優價格，但是這種情況下，如果缺乏監管，或者監管被“俘獲”，消費者剩余有可能被壟斷商通過定價策略擠占。作為理論推導，其關注總體剩余，也沒必要關注這種剩余的分布的方面，但這的確是影響電力改革思路的重要內容。
如果將諾獎論文中的結論作為公理與實證性的結論，那么從實證性的結論到“好”與“壞”的價值判斷，中間還差著一個“價值標準”問題。就像三峽帶給了上海節能減排的效果，這是實證的判斷，沒有錯。但是這還遠遠不夠推出“三峽”是“好”還是“壞”的價值判斷結論，因為標準還不明確。
售電壟斷下的剩余最大化(總體效率標準)顯然跟消費者可以獲得的更多不能劃等號。同時，以靜態的效率最大為標準也并不意味著動態效率也最大(兩位作者的文章也提及，引入售電競爭可以激勵智能電表的安裝，這在動態效率上可能是更合適的，因為促進了技術的進步)。售電端引入競爭，仍舊是對消費者的自由選擇權與激勵技術進步(比如智能電表的安裝與智能電網的發展)是有必要的。在此，Joskow (2008)年電力改革回顧的文章的觀點可以作為注腳(為了準確反映原意起見，就不翻譯了)：
We must recognize， however， that creating well functioning competitive wholesale and retail markets for electricity is very challenging both technically and politically. …these problems and challenges do not imply that restructuring， regulatory reform， and promoting the development of competitive wholesale and?retail markets for power， are ill-advised. The problems that have emerged are now much better understood and solutions to many of them are at hand. The primary question is whether governments properly can choose between competing solutions and have the political will to resist interest group pressures and pursue reforms that will lead to more efficient markets and better performance of the network platforms upon which competition depends.
初步的改革方案還有“不再制定發電計劃”的內容，這不免讓人產生疑問。那不同機組的市場份額如何確定?總是需要一種方式的。地方政府不分餅了，那如何內生確定?這方面的內容一直沒有看到。莫非是調度機構來決定，這有可能從電網壟斷調度變成了調度壟斷上網優先次序(merit-order) 。缺乏發電者競價的過程(全部或者部分機組競價)，何種調度優先順序都可能是有問題的。建立電力市場永遠是電力改革的優先任務。
如果Joskow與Tirole的理論推導符合我國現實的話，那么其基本的現實含義在于：電力的無效率主要體現在輸配環節的壟斷。在我國已經實現“放開發電側”的背景下，如何提高輸配環節的效率將是下一步電力改革的重中之重。
從這個意義上講，目前非正式公開的“放開兩頭、監管中間”的改革力度是遠遠不夠的。這種完全增量的改革，對既有系統的效率損失沒有絲毫的觸動(比如完全固定現有的行政訂立的輸配環節價格)，整個體系沒有改善的“剩余”可供分配，電力價格上漲的風險是很大的。
基于以上的討論，筆者認為，我國的電力改革，必須給民眾以更強的政治承諾信號，以打破壟斷作為核心內容，以建立電力市場為優先任務。
同之前一樣，筆者建議的最優改革順序仍然是：
首先建立省為實體(南網獨立試驗田除外)的電力市場(物理分割電力資產)，并同步推進用戶與發電的直接交易。全國統一電力市場的提法大而不當，沒有地理范圍更小的競價市場的建設與經驗積累，更大的市場無從談起，這將是第一步省級電力市場建設之后的事情。
不完美的市場與不完美的監管，作為一個前計劃經濟國家，我國的主要矛盾在“不完美的監管”。輸配環節的物理分割如果做不到，財務核算意義上的分割將是保證改革不至于失敗的關鍵所在。事實上，唯有深度的改革，一些重要的效率、監管、運行的問題才能得以透明化，以便政府監管者與民眾更好的理解，并尋找相應的對策與解決方案。
一個平常的邏輯是：改革之后即使出現了問題，并不意味著退回到改革前的狀態就是明智的。拆分為省級電網，可能部分地區存在單一主體份額過大的潛在壟斷問題，但是這不意味著就需要回到整個電力系統大一統的局面，這是更差的選擇。
原標題:電改相關利益方仍在博弈
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