國網專家論道：中國電力市場改革的方向
2014-09-28
民生宏觀“改革新常態”專家交流會第2場：電力改革專場
管清友：對于下半年的經濟走勢，民生宏觀有四句話：經濟是平的，市場是強的，政策是溫的，趨勢是胡的。
經濟是平的。有兩層含義，第一層是：下半年改革主線逐漸明確，由上半年的穩增長過渡到調結構促改革;第二層是：經濟工作的關鍵詞逐漸從“微刺激”轉向“新常態”(回復“常態”獲取民生宏觀“習近平常態”系列報告)?？傮w來說，我們認為，盡管七八月份金融數據不盡如人意，但下半年經濟增速基本是平的。
政策是溫的。主要表現為今年以來的政策相對溫和，包括定向調控、定向寬松等等。我們預計，下半年定向寬松的基調還會堅持，但是與上半年相比，政策寬松的邊際空間有限，甚至可能在某些階段略有收緊。
市場是強的。主要表現為調結構、促改革的主線逐漸明確，市場的表現也沿著改革這條主線來展開。建議大家高度關注幾條改革線索：油氣改革，電力改革，國有林場改革，互聯網管理方案，京津冀協同發展，長江經濟帶發展方案，新媒體指導意見，科技創新相關方案。我們預計下半年這些領域的改革方案會陸續出臺。今年以來，大家對市場的感覺是“學而時‘習’之”，即按照最高指示來做市場。我們之所以把電力改革專場提到系列的前面，也是回應大家的關切。至于電力改革中有沒有機會，改革是什么思路，一會請國網專家為大家進行分析。
趨勢是胡的。大家對于市場的短期判斷分歧不大，認為短期還是有線索、有邏輯，有分歧的是對于市場的中長期判斷。我們認為，現在說是大牛市還是言之過早，還是需要觀察。市場走牛很重要的一個指標是企業盈利的持續改善，它有賴于幾個條件：債務壓力得到緩解，產能過剩得到消化，市場能夠部分出清，杠桿率能夠真正下降，部分違約事件能夠發生，經濟的增長速度緩慢下臺階，在經濟下臺階的過程中企業的盈利水平改善等。只有這些條件得到滿足，或者說大家對它們形成一致性預期的時候，牛市才會到來。在這之前，我們依然堅持階段性機會，主線是改革。
下面有請來自國家電網的專家就中國的電力體制改革與大家進行交流。
國網專家：首先聲明，這次講話只代表我的個人觀點，不代表任何機構。
新一屆政府上臺之后，提出市場是決定力量，更加明確了電力市場改革的方向。
當前電力改革的兩個主要瓶頸：競爭機制和電價形成機制
第一個瓶頸是電力市場目前缺乏統一開放的競爭機制。電力行業依然保有計劃經濟的風格，包括項目審批、發電量計劃、價格決定等等，均由政府進行審批管理。第二個瓶頸是電價缺乏科學合理的形成機制。當前的上網電價還是分類核定，按照燃料類型來定價。輸配電價還沒有形成獨立的形成機制，銷售電價又存在各種補貼現象，而且用戶分類也比較復雜。在環保電價、新能源電價以及電網投資、還本付息等領域電價矛盾也比較突出。
下一步電力改革需要重點關注的三個問題：電價形成機制、政府的職能轉變，用戶選擇權的保障。
第一個是電價形成機制的改革。目前的電價形成機制是由上網電價、銷售電價組成的，沒有獨立的輸配電價，也就是說電網公司吃了差價，造成了輸配電價的成本核算、科學合理性受到質疑。
第二個是電力市場中政府的職能轉變。政府的邊界到底應該在哪里，是不是所有的規劃、所有項目、還有發電量計劃這些，都需要政府去進行規定、進行管理。
第三個是在用戶側用戶選擇權的體現和保障。市場最大的一個好處就是多買多賣，選擇權以及自主權的增加，那么在電力市場情況下，如何保證用戶有充分的自由去選擇電力服務商以及商談電力的價格等等，這也是一個很核心的問題。
大用戶直接交易的試點并不成功。
以往大用戶直接交易的試點過程中，我們感覺并不是很成功。有幾種質疑：
第一種，認為大用戶的直接交易事實上造成了不公平，怎么理解?只有參加直接交易的這些用戶，它的用電成本降低了，逃避了我們其他用戶需要承擔的這種交叉補貼的社會責任;同時參與直接交易的大用戶的發電小時數的提高，也擠占了其他發電企業的發電權，對其他發電企業也不公平。
第二種，在什么情況下，我們需要把這個大用戶直接交易深入開展起來，也就是它的時機、步驟怎么去選擇?從以往的經驗來看，我認為在政策體系的建立，外部環境的營造方面還是比較欠缺的。就好像市場里買菜，供需雙方一見面，砍價，價格達成就OK了，這實際上是不行的，這個市場很復雜，在它背后需要有多方面的政策保障以及公平環境的建立。在這一點上，我們有關部門還是有很多工作可以做。比如說，在東北，黑龍江、吉林它們是電力輸送大省，遼寧是一個售點大省。大用戶直供電，黑龍江、吉林的電比較便宜，遼寧的大用戶完全可以從這兩個地方去購電，而遼寧當地的發電企業就面臨比較困難的局面，怎么去協調它，怎么實現售送兩端電價的匹配，實現當地和遠端發電企業的這種有效競爭，都是值得去深入思考的問題。
關于電價形成機制：傾向于成本加成模式
當前我們執行的電價形成機制，剛才也說了，不是很科學，也不是合理。從現在我們獲得的信息來看，未來的電價形成機制更傾向于成本加成的形式，也就是咱們電力法說的那種“成本+利潤+稅金”的形式。那么選擇輸配電價、固定電價等其他模式的可能性不大。
輸配分開可能性不大;
全產業鏈暫無相關政策;
國網可能定位為公用事業服務類公司
管清友：輸配分開有可能嗎?
國網專家：目前來看，不太可能了，至少近一兩年來看不太可能。
管清友：為什么呢?
國網專家：政府高層管理部門對這點已形成一定共識。
首先，不能為了分開而分開，而要從整個系統運行的價值、社會價值來考慮。
其次，它本身很難分的開。比如目前配電網的電壓等級問題，有些城市已經把22萬的項目都當做配網來運行。電壓等級怎么去劃分，這是一個問題。
第三，分開之后可能會形成新的壟斷。大家已形成比較一致的認識，擔心一個大壟斷分開之后變成小壟斷怎么辦?
管清友：那就是輸配分開，你覺得基本上不太可能了。還有原來大家比較關心的一個問題，國家電網從輸電、配電，到電力裝備，因為還涉及到上市公司，形成一個上、下游全產業鏈，大家議論比較多。目前對這個事有什么說法嗎?
國網專家：目前我還沒有聽說關于全產業鏈的政策。
管清友：有沒有可能比如說電網把他原來像國電南瑞的這些公司分出去，就是說電網保留輸電配電，其他的裝備分出去?
國網專家：我給大家幾個提示：第一，這要具體看政府對電網的功能定位，企業性質怎么界定。如果只是界定為公用事業服務型公司，那我覺得這種充分市場競爭的業務理念就沒有存在的正當性和合理性了。
管清友：目前你覺得中央高層對國網的定位清楚嗎?準備給他一個什么定位?有類似的說法嗎?
國網專家：定位成一個公用事業公司是很有可能的。
Q1：大家對電力體制改革談得比較多，現在大家認為有可能是漸進式的一個改革，第一步是在售電側放開，比如售電側會引入民營企業或引入互聯網思維在售電側運行，您怎么看?
A1：的確，現在改革思路比較共識的就是“放開兩頭監管中間”，放開兩頭就是放開發電側和售電側的業務。我個人認為售電側的放開還是會遵循漸進式思路，這也符合現在的國情和中央的改革思路。
那么民營資本怎么進入、何時進入售電側領域去發展?目前說的比較多的是從增量開始市場競爭性的業務，存量還要延續現狀一段時間。
那么增量到底有多大?以及這種民營資本以什么樣的方式進入售電領域?我有兩點認識：第一，不能心急。民營資本磕國網這個龐然大物，想要分一杯羹的話一定要謹慎。第二，我覺得投融資方式、金融模式、新業務創新這一塊還是有一定想象空間的。就像你剛才說的，互聯網思維民主、平等、開放等到底有多少能在用電、售電側體現出來?我認為這不是目前這個階段討論的售電業務放開的核心問題，可能要到中后期市場化程度比較深，大家的參與熱情、各方的積極性都比較大的時候，這種創新才可能成為一個新亮點和掘金點，目前談這個我覺得還是稍微早一些。要重點關注售電側的市場開放程度及游戲規則。
Q2：電改對電網投資有什么影響?之前電網規劃中的投資會不會延緩?
A：我談一下直觀的感覺，現在每年的電網投資在3000-4000億，這幾年一大半投到配網上去了，輸電網這一塊相對的比例較少，按照漸進式改革的步驟，發電側、售電側放開，1-3年之內對投資影響不會太大，長期還不好說。
Q3：因為電網和發電企業有一個對接的問題，那么發電企業的改革思路是什么?
A：發電企業進入市場化比電網要早很多，按照電力領域漸進式改革的步驟，需注意幾個因素：(1)大用戶直購電的比例，這種比例對市場的開放程度有多大;(2)上網電價，電價形成機制能否真正回歸市場，反映資源的稀缺性，目前采用的標桿定價仍然是行政管理式的。如果對市場的開放程度和上網電價的形成機制沒有很大改觀的話，那么電力領域改革對企業不會有太大影響。(3)新能源發展，關注新能源的定價機制能否對當前電價形成機制產生影響。
Q4：電力領域存不存在反腐?反腐對電力改革的進度有什么影響?
國網專家：電力領域是否存在反腐要看后面反腐如何發展，現在不好說。
管清友：反腐對電力系統的影響，可以石油石化系統作一個參照。目前來看，中央對反腐的態度很明確，無論涉及到誰，都會一查到底，決心、力度很大。什么時點，會不會觸及電力領域，現在是一個不確定因素。如果發生反腐的話，短期來看肯定會影響規劃實施和投資，但從長期來看，規劃既定、投資既定的情況下，電力改革箭在弦上。
責任編輯： 中國能源網
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